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李开孟丨“一带一路”投资应该迈向高质量发展新时代
发布日期:2019-03-27 信息来源:中国国际工程咨询有限公司 访问次数: 字号:[ ]

2019年3月15日,中国国际工程咨询有限公司和中国出口信用保险公司在北京联合举办“探索融资新模式,助力‘一带一路’项目落地”研讨会。中航国际、中国机械进出口、中国土木、中国路桥、中国港湾、四达时代、中信建设、北方国际、中交一公局、中国铁建、葛洲坝集团、中建材、中国地质工程、北京京能、中船重工、国家电力、中国能源建设、中国能源工程、中铝国际、中国华能、中冶海外、中交建、中航技、贵州交通规划院等20多家参与中国“一带一路”境外投资的重点企业代表参加会议,围绕目前境外项目融资面临的问题、境外项目执行过程中面临的风险、规避投资风险的应对措施及经验建议、项目策划及融资新模式探讨等主题进行了热烈讨论。中国国际工程咨询有限公司业务发展部主任潘小海、国际业务部主任王平及相关同志参加了会议。研究中心主任李开孟作为主办方中国国际工程咨询有限公司专家代表,发表了题为“高质量发展背景下的‘一带一路’PPP模式应用”主旨发言。

现将中国国际工程咨询有限公司研究中心李开孟主任的主旨发言主要内容刊发如下:

高质量发展是我国企业境外投资的必然选择

很高兴今天以中咨公司专家代表的身份参加这次研讨会。参加本次会议的代表都来自于我国“一带一路”境外投资实力雄厚的标杆性企业,同时也都是中咨公司的老朋友、好朋友。今天,与中咨公司共同主办这次研讨会的中信保,更是与中咨公司建立了长期紧密的业务联系。让我印象深刻的是,早在2006年,商务部委托中咨公司开展“中国-巴基斯坦经贸合作五年行动计划”的研究编制工作,我和我的同事为这项中巴两国合作规划的编制研究工作付出了很大努力。在巴基斯坦的整个调研活动中,我们还与中信保、口行、国开行等单位的同事并肩合作,圆满完成在巴基斯坦的调研及报告研究编制任务。这是我国与相关国家研究制定的第一个双边经贸合作五年行动计划,在时任中国国家主席胡锦涛和巴基斯坦总统穆沙拉夫的见证下,由两国政府签署。接下来的十多年,中咨公司接受商务部等部门的委托,编制了中国与多个国家的经贸合作规划。这期间,也是我国企业境外投资及承揽国际工程业务发展最好的时期。

但是,不可否认,我国企业参与境外投资的一些项目,客观上存在着将国内运作项目的不规范做法带到国外的情形。一些项目的贷款偿还能力不足,政府提供的生存性缺口补助(VGF)不足,影响了这些项目的可融资性。部分西方国家及个别专家炒作的中国对境外项目融资的“巨额债务陷阱”问题,虽然言过其实,但本着 “兼听则明”的态度,客观上我们确实需要研究中国企业在境外投资和融资的模式创新以及如何实现高质量发展的问题。

境外经贸合作是国内经济活动在境外的延伸。国内经济发展的阶段性特征、政策导向等因素会直接影响到中国企业的境外投资行为。我国经济已经从高速增长进入高质量发展的新阶段,境外项目的运作,也应相应地迈向高质量发展的新阶段,这是今后我国企业境外投资的必然选择。从事境外投资及经贸合作的中国企业,特别是大型重点骨干企业,必须认真思考在今后的境外投资中如何转型发展,以应对国际社会的合理诉求及中国经济自身高质量的客观需要。

日本基础设施高质量发展合作伙伴关系经验值得借鉴

在境外投资方面,我们的邻居日本的经验值得借鉴。日本企业在亚洲、非洲、南美洲等地区开展了大量基础设施项目建设,日本政府投入大量资金资助其智力服务机构走出去,包括很多NGO长期深入基层社区,开展大量非常扎实的基础性工作,对于其项目建设赢得当地基层民众的认可发挥了非常重要的作用。去年年底,中咨公司与日本太平洋咨询株式会社签署战略合作协议,双方约定要联合开拓第三方咨询市场。参加今天会议的很多企业,都知道日本太平洋咨询。中国的咨询机构,也应该像日本的咨询机构一样,在境外投资项目的策划及实施中发挥更加重要的作用。

日本首相安倍晋三曾在2015年提出基础设施高质量发展合作伙伴关系的倡议,要求日本政府要在境外建设质量好、安全性能高、环境友好且能够实现技术分享的基础设施。具体内涵包括从基础设施的使用寿命周期出发,注重有效的治理、可靠的运行等经济性及强力应对自然灾害、恐怖主义和网络攻击等风险的安全性;为所在国创造就业、加强本地化的能力建设,以确保技术和经验在当地传播;妥善处理拟建项目对当地社会和环境造成的不利影响;从国家和区域战略层面确保应对气候变化及环境可持续性等问题。具体措施包括:

(1)充分利用各种经济手段强化海外投融资,加速和扩大对外援助;

(2)强化日本与亚洲开发银行(ADB)的合作,在日本国际协力机构(JCIA)和亚行间建立新的合作机制等;

(3)强化日本国际协力银行(JBIC)的相关功能,推动JBIC积极向官民合作的基础设施项目(PPP项目)提供资金支持、灵活运用新设立的海外交通与城市开发事业支援机构等;

(4)促进国际化,在世界范围内宣传和推广日本高质量基础设施投资的成功实践,充分利用各种场合强调确保基础设施高质量发展的重要性等。这些理念、做法及经验,均值得我国企业今后进行境外投资予以借鉴。

PPP应成为一带一路”基础设施境外投资的主导方式

今天研讨会的主题是“探索融资新模式,助力‘一带一路’项目落地”。中国企业境外投资可以采取多种模式,但我想在此强调的是:PPP应成为“一带一路”基础设施境外投资的主导方式。

基础设施联通是“一带一路”五大联通的关键环节。PPP模式所关注的恰是基础设施建设和公共服务的提供,是解决基础设施融资问题的重要工具。PPP理念产生于欧洲,并为世界各国及国际组织所接受。以PPP模式推动“一带一路”基础设施项目实施,是用国际语言推动国际项目,容易寻找共同的合作基础。

PPP模式在“一带一路”的沿线不少国家,已经得到广泛使用。PPP模式可以帮助解决基础设施项目融资缺口问题,并通过私营机构的专业管理和机制重建,创新基础设施项目回报机制和融资模式。 

中国提出的“一带一路” 倡议,强调遵循市场规则,不是传统意义上的单方向的经济援助。强调要通过体制机制创新,建立互利共赢的合作模式,将各个国家联系起来,因此不能采用传统的对外援助模式实施“一带一路”基础设施项目。包括对两优贷款(中国政府对外援助优惠贷款和优惠出口买方信贷)的使用,也要切实研究拟建项目的还款能力即项目的可融资性(Bankability)。

中国发起推动的“一带一路”倡议,强调“共商共建共享”,不是中国要唱“独角戏”,强调要打造利益高度融合的命运共同体,通过建立平等互利的合作伙伴关系,共同协商、共同建设、共享成果,这些思路框架与PPP模式的运作理念高度契合。 

通过引入PPP模式,有利于建立各利益相关者之间的合作伙伴关系,使得相关国家在参与“一带一路”倡议的具体项目协商和建设的同时,通过PPP合作机制确保参与各方管控风险、共同受益。 

“一带一路”倡议寻求完善全球治理,强调以市场化的手段,建立平等互利的合作伙伴关系,实现共同繁荣的发展目标,不仅重视基础设施合作,更重视通过多边合作以帮助各国分享共赢成果。这与PPP所强调的推进体制机制改革创新的目标导向相契合。

“一带一路”沿线国家,除中国和西欧国家外,基础设施普遍薄弱,PPP项目融资需求旺盛。由于存在严重的基础设施瓶颈,项目自身盈利能力差,对政策性资金存在过度依赖。因此,我们必须要清醒地认识到,在“一带一路”倡议中推动实施PPP模式,将会面临各种特殊挑战。“一带一路”沿线部分国家基础设施缺乏专业性规划、建设、运营及管理能力。亟待希望通过PPP模式引入专业化机构和专业人才,尤其是基础设施的专业运营能力。 

“一带一路”沿线部分国家法律体系不完善、政策连续性差,政府公共治理能力建设存在不足,PPP模式生存的环境比较差。“一带一路”沿线部分国家民主化变革意识强烈,政党轮替和政府变更经常出现,PPP合同面临新政府能否继续承认的违约风险。如何解决这些问题,客观上必须寻求有实力的专业咨询机构的支持。

来自中咨公司的专业经验值得进行系统总结和分享

在当前阶段,一些企业境外投资,还没有有效使用专业咨询机构的习惯和经验。境外投资项目损失几十亿美金往往是可以接受的,但支付几百万美元请专业咨询机构提供高质量的咨询服务,往往会很不情愿。即便是按照有关要求,需要专业咨询机构编制研究论证报告和尽职调查,也不愿意支付合理的价钱,从而难以保证获得高质量的专业咨询服务。

如何发挥专业咨询机构在推动我国企业境外投资中实现高质量发展,我认为来自中咨公司的专业经验值得进行系统总结和分享。中国国际工程咨询有限公司是中国目前唯一一家以重大政策、重大规划及重大项目咨询作为主营业务的中央企业。国务院国资委对中咨公司的功能定位是公益性央企。

中咨公司是较早、深度参与包括“一带一路”在内的国际经贸合作专业咨询服务的专业咨询机构。早在“一带一路”倡议提出之前,中咨公司就开展了一系列与之相关的政策研究、规划咨询及项目评估论证工作,尤其是对中国与周边国家的互联互通提供了大量政策研究及重大项目咨询服务;委托中咨公司开展相关咨询服务的机构包括商务部、外交部、国家发改委、中国驻外使馆、国防军工系统、国开行和口行等金融机构、走出去重要企业等。

中咨公司致力于成为投资建设领域中国特色新型高端智库,在提供“一带一路”专业咨询服务方面的经验主要来自于以下方面:

(1)承担中国与相关国家开展经贸合作的重大政策研究工作,为政府部门起草相关政策文件提供专业支撑服务;

(2)研究制定与相关国家深化经贸合作的五年行动计划,提供专业支撑服务,形成规划文本,由两国领导人见证签署,指导开展双边务实合作;

(3)开展双边经贸合作重大项目的评估论证工作,为政府部门、金融机构提供决策依据;

(4)开展境外中国产业园区的建设规划、项目筛选及年度执行情况审查等工作;

(5)针对特定国家的经济社会发展规划及政策制度诊断咨询;

(6)开展中国对外援助的国别援助政策、援助规划、项目库建设等方面的专业论证咨询工作;

(7)开展援外项目可行性研究、合作方案及合同谈判、双边技术合作及本地化实施方案等专业咨询服务;

(8)中国对外援助后评价政策、业务操作规范、重大项目后评价及中国援外政策体系实施效果后评价总结等相关咨询服务;

(9)开展“一带一路”项目的可行性研究、风险管理预案研究、融资方案咨询、工程概预算审查及工程监理、项目管理咨询服务;

(10)开展“一带一路”沿线国家风险管理数据库建设、双边及多边合作重点领域、重大项目选择等专题研究。

通过专业咨询帮助中国企业规避“一带一路”PPP项目风险

PPP模式强调建立利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系,是一种非常复杂的基础设施项目运作方式,专业性要求很高。“一带一路”倡议将中国与60多个沿线国家联系起来,这些国家的人口占世界人口的比重为62%,GDP的占比达到全球GDP的30%。各个国家的具体情况差异很大。“一带一路”项目采用PPP模式,机遇和挑战并存。仅仅依靠境外投资的中国企业自身经验应对各种潜在风险是远远不够的,必须寻求专业咨询机构的帮助。

PPP模式是国际语言,不是中国本土产品。以PPP模式推动“一带一路”基础设施建设,要尊重国际惯例,不能将国内对PPP模式的理解盲目输出到国外。“中国特色”不能成为国际上推动PPP项目实施应借鉴遵循的惯例。PPP模式已经形成国际共同认知的基本理念,如利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系等。这些理念在中国国内的很多项目中并没有得到有效体现,但在“一带一路”国际合作项目中必须坚持执行。 

“一带一路”PPP制度建设的核心是借鉴现有的国际规则和相关的制度体系,而不是另起炉灶,推倒重来,然后制定一个所谓的中国主导的“一带一路”PPP制度。世界银行、亚洲开发银行、联合国等相关国际机构对基础设施项目运作,包括PPP运作的规则都有长期的研究并形成了成熟的制度规范标准体系。我们应结合中国实际吸收借鉴已有的制度体系规范,确保在“一带一路”PPP项目中得以遵循。 同时要遵循中国与相关国家及国际组织签署的双边及多边协议,做好世界公民。 

目前很多有海外业务的中资企业,在经营理念上仍然停留在工程承包阶段,承揽PPP项目的目的是要赚取施工利润,这种观念危害极大。PPP项目强调持续经营和建立长期合作伙伴关系,PPP项目的利润来源不是工程施工阶段,而是持续运营而提供的高质量的运营服务所带来的收益。参与一带一路PPP项目的中资企业,必须转变观念,实现企业战略的调整和升级。

在“一带一路”PPP项目的运作过程中,应充分考虑当地的诉求,包括当地社会环境的可接受性、公民的参与,协调与当地社会、文化、历史、传统等方面的关系。不应以“导师”的身份指导当地,作为外来者要融入当地,注重当地乡土知识学习,关注长期合作伙伴关系的构建。关注征地拆迁、移民安置、生态环境等方面存在的风险,做好安置补偿及各种应对措施。PPP项目运作周长,需要做好本土化的相关工作,为当地创造就业机会,参与到当地的社会公众事物之中。在“一带一路”PPP项目的实施过程中,如何做到必须敬畏社会责任,以及如何按照国际规则尽到社会责任,是我们必须补上的一课。 

采用PPP模式是基础设施投融资建设领域治理腐败,实现基础设施项目运作腐败“零容忍”政策的重要手段。希望通过行贿、回扣等不正当手段拿下工程施工任务的操作手法,在PPP模式的运作环境下将难以维持。PPP项目强调构建各方公开透明、相互制约的长期合作伙伴关系,禁止短期行为及赚一笔就走的心态,必须远离腐败问题。 

“一带一路”沿线多数国家属于欠发展国家,市场开放和活跃程度都比较低,社会福利保障体系不完善。部分国家民族众多,多种宗教信仰并存,盘根错节,宗教信仰冲突长期存在。部分国家国际恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义三股势力和跨国有组织犯罪活动猖獗,造成经常性的地区局势动荡不安。“一带一路”沿线国家社会环境、语言文化、传统习俗等差异性大、情况复杂,社会稳定风险面临压力。基础设施PPP项目的实施,容易成为引燃过去几百年所积累的社会稳定风险爆发的导火索。不应该认为,搞定了当地政府,就搞定了一切。要进行PPP项目社会稳定风险的审慎评估,制定完善的应急预案。 

同时,要特别重视坚持以“项目融资”理念进行PPP融资方案策划。PPP项目资金筹措的本质应该属于无追索权或有限追索权项目融资。因仅对项目自身的现金流量进行追索,迫使所投资的项目必须是一个好项目,未来PPP项目必须能够提供高质量的公共服务,其投资才能得到保障。只有是真正的项目融资,才能倒逼PPP项目的规范化运行。 

我国的PPP项目资金筹措在很多情况下属于“政府融资”和“公司融资”,而不是项目融资,于是在实际操作层面往往不关注未来运营,明股实债、政府兜底等各种不规范的操作花样繁多。这种做法不应该移植到境外。“一带一路”PPP融资一定应成为国际通行的项目融资,不应该按照国内不规范的“政府融资”和“企业融资”的思路进行操作。融资方案的策划和实施,需要委托有经验的专业咨询机构提供高质量的专业咨询服务,并需要在座的各位企业界代表能够发自内心地接受专业性的操作理念及实施路径,用事实证明中国企业的境外投资,是对相关国家送出的一份份货真价实的“馅饼”,而不是一些不明真相的专家热衷于在国际社会不断炒作的所谓“陷阱”。